Из Чечхона в Сеул и снова — к экрану в офисе
Заметки о двух днях на втором потоке «Курса подготовки специалистов по установлению фактов ущерба от бедствий и административной защите прав» ① День первый
Вступление
Открыв офис административного агента (хэнджонса), я занимаюсь главным образом иммиграционными обращениями, но где-то в глубине души меня никогда не отпускало слово «бедствие». Каждое лето непременно приходят вести о проливных дождях, и Чечхон, окружённый горами и реками, никак не может считаться исключением. Там, где прошло большое бедствие, первая стена, в которую упираются пострадавшие жители, — это незнакомый порядок подачи заявлений и документы. С мыслью о том, что заполнить этот пробел, возможно, и есть дело административного агента, в середине сентября в Корейскую ассоциацию административных агентов ушли моя заявка и резюме на второй поток «Курса подготовки специалистов по установлению фактов ущерба от бедствий и административной защите прав».
Курс длился два дня. В первый день — очные занятия в аудитории Корейской ассоциации административных агентов в Сеуле, во второй — онлайн-занятия в Zoom и аттестационный экзамен. Попробую, заново раскрыв учебные материалы, привести в порядок шесть лекций, прослушанных за эти два дня.
В этой статье сначала записаны три лекции первого дня, а рассказ о втором дне продолжается в статье о втором дне.
День первый, 29 сентября (вторник) — из Чечхона в Сеул
Чтобы успеть к лекции в 10 часов утра, выезжать пришлось рано. Из Чечхона — экспресс-автобусом до Сеула, там пересадка на метро и дальше в аудиторию Корейской ассоциации административных агентов. Немало времени предстояло провести в дороге, но о такой тяжёлой теме, как бедствия, хотелось услышать не с экрана, а вживую, в аудитории. Занятия шли с 10 часов утра до 6 часов вечера.
1-е занятие · Общая картина управления бедствиями и место административного агента
Первая лекция началась с самого каркаса системы управления бедствиями и безопасностью. Управление бедствиями состоит из четырёх этапов — предупреждения, подготовки, реагирования и восстановления (п. 3 ст. 3 «Рамочного закона об управлении бедствиями и безопасности», далее — Закон о бедствиях и безопасности), — а государственный уровень кризисного оповещения повышается в таком порядке: «внимание», «осторожность», «тревога», «серьёзный». Экстренные сообщения, которые приходят на мобильный телефон, тоже делятся на оповещения о чрезвычайной угрозе, экстренные оповещения и информационные сообщения о безопасности, и для меня стало открытием, что от оповещений о чрезвычайной угрозе — например, о воздушной тревоге — нельзя даже отказаться.
Дольше всего взгляд задержался на слайде-«дашборде», где семь видов деятельности из ч. 1 ст. 2 «Закона об административных агентах» были приложены к практике работы при бедствиях. Составление заявления об ущербе (составление документов), оформление описания обстоятельств ущерба и перечня ущерба (документы, удостоверяющие факты), перевод документов пострадавших иностранцев (перевод), подача в местные органы власти и центры обслуживания жителей (подача документов по поручению), заявления на разрешения, нужные для восстановления, и на выплаты помощи (представительство при подаче заявлений), разъяснение того, кому положена помощь, в какие сроки и в каком порядке (консультации по административным вопросам), и, наконец, установление фактов — только в пределах дел, порученных в соответствии с законодательством. Мне, как человеку, работающему с иммиграционными делами, особенно приятно было увидеть графу «перевод документов пострадавших иностранцев». В Чечхоне тоже немало иностранных работников и брачных мигрантов. Когда придёт бедствие, могут найтись соседи, которые из-за языкового барьера не сумеют даже подать заявление.
Лектор изобразил административного агента как мост между пострадавшим и административными органами. Между пострадавшим, который в суматохе не знает процедур и у которого подтверждающие документы разбросаны, и местной властью, отвечающей за официальное обследование и план восстановления, административный агент помогает составить и подать заявление об ущербе, ходатайства и подтверждающие материалы. Одна строка на слайде, казалось, подытоживала весь этот курс.
«Административный агент — не официальный инспектор, а помощник, содействующий тому, чтобы факты были учтены».
Запомнился и пример ресторана, затопленного проливным дождём. Владелец здания заявил только об «ущербе зданию», а арендатор не знал, как заявить об ущербе оборудованию для ведения дела — холодильникам и прочему — и товарным запасам. Административный агент по договору аренды разграничивает, кому принадлежит здание, а кому — инвентарь, сверяет фотографии до и после бедствия с чеками о покупке, составляет перечень ущерба и описание обстоятельств ущерба и помогает во всём вплоть до подачи документов в местные органы власти и разъяснений о государственном льготном финансировании для малых предпринимателей. Однако лектор красными буквами провёл черту. Оценка убытков, которая устанавливает сумму ущерба, категорически запрещена. Это место ясно показало, до какого предела административный агент действует и где он должен остановиться.
2-е занятие · Как действует администрация после того, как бедствие случилось
Вторая лекция шаг за шагом проследила, как на деле действуют правительство и местные власти, когда происходит бедствие социального характера. Руководства по действиям при бедствиях выстроены в три ступени: стандартное руководство (распределение ролей) → рабочее руководство (процедуры по ведомствам) → руководство по действиям (действия на месте). Лектор подчеркнул: сама система выстроена, но сработает ли она при реальном бедствии, зависит от увязки руководств между собой и от доработки по итогам проверок.
В части о помощи населению внимание привлёк (Центральный объединённый) центр поддержки пострадавших от бедствий. Его создают при крупном бедствии, чтобы комплексно, в одном месте, помогать пострадавшим и их семьям; он занимается разъяснениями, приёмом и обработкой обращений о неотложной помощи и разных видах поддержки, запрашивает содействие у соответствующих ведомств и проводит проверки на месте, чтобы предотвратить вторичный вред. В части о восстановлении речь шла о режиме зоны особого бедствия. Впервые он был введён после обрушения универмага «Сампхун» в 1995 году, сейчас основан на ст. 60 Закона о бедствиях и безопасности, и при объявлении такой зоны значительная часть (например, 70 %) расходов на ликвидацию последствий — пособия неотложной помощи, средства на жизнь и другое — субсидируется из государственной казны. Если зона не объявлена, помощь оказывается на уровне местных властей, а если есть виновник, местная власть в порядке регресса требует с него возмещения расходов.
Когда были разобраны ещё и форма заявления об ущербе от бедствия социального характера, и порядок рассмотрения в местном штабе по борьбе с бедствием, то, в какое окно и что должен подать пострадавший, сложилось в голове, как карта на одном листе.
3-е занятие · Как собирать факты на месте и как обращаться с людьми
Последняя лекция первого дня была самой практической. Сначала разобрали основания, по которым административный агент устанавливает факты. Пункт 7 ч. 1 ст. 2 «Закона об административных агентах» относит к его деятельности «установление и подтверждение фактов по делам, порученным в соответствии с законодательством», а ст. 2 Указа о применении этого закона — письменное оформление результатов и их представление тому, кто дал поручение. К этому добавляется «составление документов, удостоверяющих факты» из пункта 2, и вместе это даёт основание оформлять установленное административным агентом в виде «справки о подтверждении фактов». Заодно рассмотрели порядок подачи заявлений об ущербе и его обследования по ст. 58 Закона о бедствиях и безопасности и поддержку зон особого бедствия по ст. 60 и 61.
Следующая тема — установление фактов с помощью ГИС (географической информационной системы) — оказалась для меня совершенно новым миром. На государственной Платформе информации о территории страны скачивают слои цифровой карты — здания, дороги, реки, дамбы, — а по снимкам корейского спутника наблюдения за территорией страны сравнивают картину до и после бедствия. Были представлены и анализ наложением, при котором зону ущерба совмещают со слоями землепользования и реестра зданий, и буферный анализ, при котором зону воздействия откладывают по расстоянию от центра бедствия, и способ вычертить линию затопления с помощью картографирования с дрона, и приём, позволяющий по снимкам в ближнем инфракрасном диапазоне выделить участки, выгоревшие при лесном пожаре. Но отправная точка была скромной. Всё начинается с того, чтобы на картах одного масштаба проверить, совпадают ли номера участков здания и земли пострадавшего с зоной бедствия.
Список того, что нужно взять с собой на обследование на месте, тоже остался в моих записях слово в слово.
- Смартфон (приложение для определения местоположения, диктофон, фото- и видеосъёмка), ноутбук и письменные принадлежности
- Одежда по условиям места (резиновые сапоги, перчатки, косынка, маска и т. п.), чек-лист ущерба, ГИС-карта
- Фотографии снимают панорамно, с перекрытием кадров, а место, которое пострадавший восстановил своими силами, обязательно фиксируют на фото и видео. Рассказы соседей об ущербе тоже записывают на диктофон.
Сильнее всего запали в душу приёмы беседы, учитывающие травму людей, которых бедствие лишило дома. Если с самого начала требовать цифр и списков, память пострадавшего, наоборот, закрывается. Поэтому вместо «Какая мебель была у вас в доме?» спрашивают: «Попробуйте не спеша вспомнить: когда вы обычно открывали дверь в спальню и входили, что вы видели первым?» «Вопросы-воронка», когда начинают с широкого вопроса, сужают фокус и в конце уточняют; приём, при котором человеку показывают план помещения или чек-лист с картинками и просят показать рукой; манера держаться так, чтобы не возникало ощущения допроса. Над этим стоит ещё не раз подумать и вне места бедствия — на обычных консультациях, когда встречаешь клиента, который растерян и не знает, куда податься.
Подтверждающие материалы были сведены в такой перечень: ГИС-карта, чек-лист ущерба от бедствия, выписка из реестра недвижимости, реестр зданий и земельный реестр, фотографии и видео места и повреждённых вещей, показания очевидцев и соседей, заключение об оценке ущерба, составленное оценщиком страховых убытков или другим специалистом, и прочие материалы, доказывающие причинно-следственную связь.
Лекция завершилась профессиональной этикой. Запрещено требовать чрезмерное вознаграждение, брать «гонорар успеха» под обещание «добиться большой выплаты» и получать дела через посредников-брокеров. При бедствии общенационального масштаба требуется общественно полезная деятельность — бесплатные консультации и помощь в составлении документов для уязвимых групп. Впервые довелось узнать и о том, что тот, кто участвует в обследовании по официальному поручению правительства или местных властей, согласно ст. 78-2 Закона о бедствиях и безопасности приравнивается к государственному служащему при применении норм о разглашении тайны и о взяточничестве. Три этические дилеммы — между тайной клиента и общественным интересом, между выгодой клиента и объективным обследованием, между пределами своих полномочий и неотложной помощью тому, кто перед глазами, — не имеют лёгкого ответа и оттого заставили задуматься надолго.
В 6 часов вечера занятия закончились, и снова — метро, экспресс-автобус, дорога в Чечхон. Пейзаж за окном на обратном пути выглядел немного иначе. Невольно думалось: если выйдет из берегов вон та река, если обрушится вон тот склон — кому, с какими документами и куда придётся идти.
Об онлайн-занятиях и аттестационном экзамене второго дня, а также о мыслях, оставшихся после этих двух дней, я рассказываю в статье о втором дне.