从堤川到首尔，再回到办公室的屏幕前
“第2期灾难受害事实调查及行政救济专家培养课程”两日探访记 ① 第一天
写在前面
我开了一家行政士（韩国持证行政代理人）事务所，主要办理出入境民愿，但心里一直放不下“灾难”这个词。每到夏天，总会传来集中暴雨的消息，依山傍河的堤川也绝不可能例外。大灾过后，受灾居民最先撞上的一堵墙，就是陌生的申报程序和各种文书。填补这道缝隙，或许可以成为行政士的分内之事——抱着这样的想法，9月中旬我向大韩行政士会的“第2期灾难受害事实调查及行政救济专家培养课程”递交了申请书和简历。
课程为期两天。第一天在首尔的大韩行政士会教室接受现场培训，第二天通过Zoom接受线上培训并参加评价考试。两天里听的六堂课，我重新翻开讲义，在这里整理一遍。
本文先记下第一天的三堂课，第二天的内容在第二天的文章中接着写。
第一天，9月29日（周二）——从堤川到首尔
要赶上上午10点的课，一大早就得出门。我在堤川坐高速巴士到首尔，再换乘地铁前往大韩行政士会的教室。这趟行程要在路上花去不少时间，但唯独灾难这样沉重的主题，我不想隔着屏幕，而想坐在教室里亲耳听一听。课程从上午10点一直持续到下午6点。
第1节 · 灾难管理的全貌与行政士的位置
第一堂课先搭起了灾难安全管理的骨架。灾难管理由预防、准备、应对、恢复四个阶段构成（《灾难及安全管理基本法》（下称《灾难安全法》）第3条第3项），国家危机预警则按关注、注意、警戒、严重的顺序逐级上升。手机收到的灾难短信也分为危急灾难、紧急灾难、安全提示三类，而像空袭警报这样的危急灾难短信，连拒收都做不到，这一点我这次才重新认识到。
目光停留最久的一张幻灯片，是把《行政士法》第2条第1款规定的七项业务对应到灾难实务中的“仪表盘”。填写受害申报书（文书制作），整理受害经过书和损失清单（事实证明文书），翻译外国人受害者的文书（翻译），向地方政府和行政福利中心提交（代为提交），申请恢复重建所需的许可和支援金（代理申请），说明支援对象、期限和程序（行政咨询），以及仅限于依法令受委托事务的事实调查。作为办理出入境业务的人，“翻译外国人受害者的文书”这一格尤其让我感到亲切。堤川也有不少外籍劳动者和结婚移民者。灾难一旦来临，就可能出现因语言不通而连申报都做不了的邻居。
讲师把行政士的位置描绘成架在受害者与行政机关之间的一座桥。一边是身处混乱、不了解程序、证明材料也七零八落的受害者，另一边是负责官方调查和恢复计划的地方政府，行政士在两者之间协助制作并提交受害申报、各类申请和证明材料。幻灯片上的一句话，仿佛概括了整个课程。
“行政士不是官方调查员，而是让事实得到反映的协助者。”
因集中暴雨被淹的餐馆案例也让我印象深刻。房东只申报了“建筑物损失”，承租人却不知道冰箱之类的营业设施和库存损失该如何申报。行政士凭租赁合同区分建筑物与器具的归属，把受灾前后的照片与购买收据逐一对照，制作损失清单和受害经过书，并一直协助到向地方政府提交材料、介绍小工商业者政策资金。不过，讲师用红字划了一条线：确定损失金额的损失理算（定损），绝对禁止。行政士可以做到哪一步、又该在哪里停下，这一段讲得清清楚楚。
第2节 · 灾难发生之后，行政如何运转
第二堂课按顺序梳理了社会灾难发生时政府和地方政府实际上是如何运转的。灾难手册是三层结构：标准手册（职责分工）→ 实务手册（各机关的程序）→ 行动手册（现场行动）。讲师强调，制度本身已经齐备，但在真实的灾难中能否运转，取决于各手册之间的衔接以及检查之后的补充完善。
在面向民众的支援部分，（中央联合）灾难受害者支援中心引起了我的注意。这是发生大规模灾难时，为了在一处对受害者及其家属提供综合支援而设立的机构，负责救助和各项支援的说明、受理与处理，向相关机关请求协助，以及为防止二次伤害而进行现场检查。在恢复阶段，课上讲了特别灾难地区制度。该制度在1995年三丰百货店倒塌事故之后首次引入，如今以《灾难安全法》第60条为依据；一旦宣布，救助金、生计费等灾后处置费用的相当一部分（例如70%）由国库补助。如果没有宣布，则由地方政府层面提供支援；如果有原因责任人，地方政府会向其行使求偿权。
再把社会灾难受害申报书的格式和地区对策本部的审议流程过了一遍之后，受害者该向哪个窗口提交什么，便像一张地图一样清晰地浮现出来。
第3节 · 在现场收集事实，以及与人相处的方法
第一天的最后一堂课最贴近实务。首先讲了行政士进行事实调查的依据。《行政士法》第2条第1款第7项把“依法令受委托事务的事实调查及确认”规定为业务，施行令第2条则把将其结果写成书面并提交给委托方规定为业务。再加上第2项的“制作有关事实证明的文书”，就构成了行政士可以把调查内容整理成“事实确认证明书”的依据。课上还一并看了《灾难安全法》第58条的受害申报与调查程序，以及第60条、第61条的特别灾难地区支援。
接下来的利用GIS（地理信息系统）进行事实调查，对我来说是一个初次接触的世界。在国土信息平台下载建筑物、道路、河流、堤坝等数字地图图层，再用国土卫星影像比较灾难前后的情况。把受灾地区与土地利用、建筑物台账图层叠在一起看的叠加分析，从灾难中心点按距离划定影响范围的缓冲区分析，用无人机测绘画出淹没线的方法，直到用近红外影像辨别山火过火区域的技术，都作了介绍。不过，起点很朴素：先在同一比例尺的地图上，确认受害者的建筑物和土地的地番是否与灾难地区一致。
现场调查的必备物品清单，我也原样记了下来。
- 智能手机（定位应用、录音、拍照和录像）、笔记本电脑和书写用具
- 雨靴、手套、头巾、口罩等适合现场的着装，损失明细核对表，GIS地图
- 照片要以全景方式重叠拍摄；受害者自行修复过的现场，务必用照片和视频留存。附近居民关于受害情况的陈述也要录音。
最让我难忘的，是顾及灾民心理创伤的面谈方法。一上来就索要数字和清单，受害者的记忆反而会关上。所以不问“家里有哪些家具？”，而是问“平时推开主卧的门走进去，最先看到的是什么，我们慢慢回想一下好吗？”从宽泛的问题开始、逐步收窄焦点、最后加以确认的“漏斗式提问”，出示平面图或图画核对表让对方用手指出来的方法，还有不让人觉得自己在被审问的态度。即使不在灾难现场，在平日的咨询中面对处境茫然无助的委托人时，这也是值得反复琢磨的一段。
证明材料归纳为：GIS信息地图、灾难受害核对表、登记事项证明书、建筑物台账、土地台账、现场和受损物品的照片与视频、目击者和邻居的陈述、损失理算师（保险公估人）等出具的损失明细评估书，以及其他证明因果关系的材料。
课程以职业伦理收尾。索取过高的代理费、以“帮你多拿支援金”为由收取成功报酬的行为，以及通过中介招揽案件，都在禁止之列。在国家性灾难中，则要求开展为弱势群体提供免费咨询和文书制作支援之类的公益活动。接受政府或地方政府的正式委托参与调查时，依《灾难安全法》第78条之2，在适用泄露秘密罪、贿赂罪时视为公务员，这一点我也是第一次知道。委托人的秘密与公共利益、委托人的利益与客观调查、职务的界限与眼前的紧急救助——在这些之间产生的三种伦理困境，不容易得出正确答案，也因此让我想了更久。
下午6点下课后，我又换乘地铁和高速巴士回到堤川。归途车窗外的风景，看起来有些不一样了。那条河若是漫溢，那面山坡若是崩塌，谁该拿着什么文书去哪里——我不由得想到这些。
第二天的线上培训和评价考试，以及两天结束后留下的思考，写在了第二天的文章里。